新时期国家级新区发展特征、趋势及对策——以哈尔滨新区为例│焦点观察

　　本文为2016年中国城市规划年会会议论文，作者通过梳理已批复的17个国家级新区，挖掘了其六大基本特征以及在新常态背景下的五大发展趋势，并结合哈尔滨新区案例，在发展目标、发展动力、发展模式和发展机制上提出了对策和建议。感谢作者授权发布。

1 国家级新区概况

1.1 国家级新区定义

根据《新区设立审核办法》（修改稿），国家级新区是指“根据国家区域发展总体战略、主体功能区战略和改革开放战略需要，按照国家土地管理和城乡规划建设管理有关规定，以相关行政区、特殊功能区为基础，在特定城市指定区域内由国务院批准设立的综合功能区”。

图1 国家级新区发展阶段

1.2 建设历程

从1992年浦东新区成立至今，我国共批复17个国家级新区，大体经历了3个发展阶段。

第一阶段（1990-2009）为落实深化改革、进一步实行对外开放的重大部署，改善投资环境、释放发展潜能、增强竞争力，国家批复设立上海浦东新区和天津滨海新区，通过以新区建设为核心的区域战略加速了长三角、京津冀的快速发展。

第二阶段（2009-2013）为培育新的区域增长极，推动实施区域发展总体战略和海洋发展战略，深化重点领域改革探索，国务院相继批复设立重庆两江、浙江舟山群岛、甘肃兰州和广州南沙4个新区。

第三阶段（2014年以后）为引领经济发展新常态、撬动相关区域的经济发展、体现国家区域战略意图、优化国家经济格局，国家有序推动新区批复设立，相继批复了陕西西咸新区、贵州贵安新区、青岛西海岸新区、大连金普新区、四川天府新区、湖南湘江新区、南京江北新区、福州新区、云南滇中新区、哈尔滨新区和长春新区，着力推动新区落实国家重大改革发展任务和深化体制机制创新实验示范。

图2 国家级新区分布图

2 国家级新区基本特征

2.1 体现对外开放是新区的立区之本

国家级新区是引领国家对外开放的重要引擎，是全方位扩大开放的窗口。回顾从1980年代至今的发展历程，我国采取了“区域开放、梯次推进、逐步扩大”的发展战略，走过了一个渐进式的改革开放历程。从建立经济特区到开放沿海、沿江、沿边、内陆地区，再到加入世界贸易组织，伴随着国际政治经济局势的变化，不同时期国家级新区的设立实质上是对国家对外开放政策的积极响应，成为国家对外开放的重要功能平台，不断提高了国家对外开放水平。

浦东新区、滨海新区、舟山群岛新区、西海岸新区、金普新区均定位为我国东部沿海地区对外开放的门户和高地，两江新区、兰州新区、西咸新区、贵安新区、天府新区、滇中新区定位为我国内陆地区对外开放的枢纽和平台，湘江新区和江北新区定位为长江经济带对外开放的高地，福州新区定位为两岸交流合作重要承载区和扩大对外开放重要门户，哈尔滨新区和长春新区则是面向东北亚开放的主要阵地。可以发现，国家级新区是贯彻对外开放基本国策、形成全方位开放格局的重要引擎。

2.2 带动区域发展是新区的重要意图

国家级新区是带动区域发展的重要手段。1980年代的深圳特区、1990年代的浦东新区、2000年代的滨海新区，成为每一个十年的国家开放战略的核心与抓手，也相继带动了珠三角、长三角、环渤海三大区域的发展。进入2010年以来，国家区域经济重点进一步向海洋经济、西部地区、以及东北老工业基地（新十年）推进，舟山群岛新区、南沙新区、西海岸新区承担了发展海洋经济的先锋，两江新区、西咸新区、兰州新区、贵安新区、天府新区、滇中新区成为西部大开发的引擎，金普新区成为引领东北地区全面振兴的重要增长极。2015年设立的湘江新区和江北新区均为长江流域的重要节点，是推动长江经济带完善空间结构、加快对外开放的重要举措，而哈尔滨新区、长春新区则是带动东北老工业基地转型的重要示范区。

随着国家级新区的开发建设，国家不断强化对国家级新区的各类资源投放（优惠政策、产业项目、资金、用地指标等），推动国家级新区的快速发展，形成新的增长极。在增长极的辐射和带动下，区域产业将会呈现明显的分工合作趋势，引导区域产业结构转型升级，实现以点带面的辐射带动过程。可以发现，设立国家级新区的重要目的在于通过关键节点的打造，着力区域腹地的带动辐射，带动更大范围的整体发展。

图3 国家级新区成立与国家重大政策及GPD增长率关系

2.3 转型发展示范是新区的特殊要求

随着改革开放的不断深入，传统发展模式已经不再满足经济社会发展需要。因此，在实现带动区域经济发展的同时，国家级新区同时肩负着探索转型发展模式的重要职能，科学发展观、两型社会、生态文明建设、五位一体、新型城镇化、创新驱动等不断提出，发展模式和理念处于持续提升和发展的过程当中。

国家级新区作为国家层面的战略区域，提供了理论模式实践的绝佳场所，为其后的模式推广提供了试错空间和改进余地。梳理17个国家级新区的发展定位可以发现，无一例外含有示范之意，在促进产业发展的同时都承担着统筹区域发展、产城融合、城乡统筹、新型城镇化、生态文明等综合性任务，转型发展示范是国家级新区的特殊要求和应有之意。

2.4 改革政策试验是新区的必要内容

国家明确指出鼓励国家级新区进行各项制度改革与创新的探索工作，是国家层面改革探索和试验性政策的首选区域，是改革创新先行先试的前沿阵地。新区的“新”最突出的体现就是体制机制创新，国家在批复设立新区时均明确了推进体制机制创新和改革探索的主攻方向，同时新区作为综合性区域，与自由贸易试验区、海关特殊监管区、开发区等相比，创新发展的领域更综合。

迄今为止，17个国家级新区在综合改革试验、城乡统筹、陆海统筹、新型工业化、新型城镇化、社会管理服务、创新驱动等方面进行了试验和探索，在实践中不断总结经验并推广，为全国深化改革提供成功经验。

2.5 门户交通枢纽是新区的有力支撑

良好的区位交通条件是国家级新区选址的重要前提。通常而言，新区拥有机场、港口、铁路等多种交通枢纽资源，依托国际枢纽（航空、海运）与保税政策区，吸引国际资本和技术，发展外向经济，培育面向国际的高端产业体系，同时依托发达的区域综合交通枢纽（高铁、高速路网），形成区域物流客流的组织中心，成为整个区域多外开放的门户地区。

浦东新区拥有全国客运排名第三和货运排名第一的浦东机场（2014）、全球排名第二的上海港（2013）以及四通八达的国内道路交通体系，成为国际物流中心；滨海新区依托海港（货运全球第4）、空港、若干条高等级铁路场站及高速公路，充分发挥亚欧大陆桥的优势，建设北方国际航运中心和国际物流中心；两江新区通过枢纽机场建设，结合寸滩港、果园港等港口，发挥空水联运优势，构建长江上游航运中心；兰州新区拥有联系欧亚大陆的陆空综合枢纽，贵安新区位于贵州东西向交通大动脉上（沪昆走廊）；湘江新区和江北新区均为长江黄金水道的重要节点；滇中新区的长水国际机场的客货吞吐量均居国内前列，在面向东南亚、南亚的国际航线方面也有显著优势。由此可知，门户交通枢纽资源是新区的可持续发展的重要支撑。

图4 国家级新区交通设施图

2.6 动力类型多元是新区的必然趋势

国家级新区的产业发展需要契合时代、高端切入，充分体现高端产业的发展要求。从发展时序上看，新区的产业发展通常经历了大规模基础设施建设、核心功能和产业培育、全面优化提升三个阶段。从产业结构上看，通常经历了工业拉动到服务业拉动的两个阶段。从产业类型上看，新区的产业始终走在最前端，即新区的产业的类型都属于同时期的高端产业，同时随着时代发展与时俱进不断升级完善。

浦东新区以装备制造起步，目前面向知识、文化及消费进行转型，重点拓展国际交往功能（迪士尼和世博会），从制造业基地转型创新中心，实现国家创新能力的提升。滨海新区则以金融功能和休闲娱乐功能实现新区的发展起步（于家堡金融区、中新生态城、皇家渔港），目前发展重点以科技研发和高端制造为核心，实现功能的提升（大飞机、大火箭）。

3 新区发展趋势

3.1 由非均衡发展到均衡发展，从特殊到普惠

1980年代“沿海开发开放”和“梯度开发”的区域总体发展战略，以深圳特区、浦东新区为引擎，“四两拨千斤”撬动区域中心城市甚至城镇群的崛起。通过实质上的非均衡发展，动员全国资源向沿海集中，加快珠三角地区和长三角地区的外源型发展。进入21世纪，天津滨海新区和重庆两江新区相继获批，体现出国家级新区的外溢价值，从直辖市开始复制和推广新区经验，推动京津冀地区和成渝地区的迅速发展。

2014年以来，国家级新区的获批呈现遍地开发的态势，其承担的战略功能已经从最开的国家级开放战略，演化为引领区域发展的政策性战略。贯彻“坚持实施推进西部大开发，振兴东北地区等老工业基地，促进中部地区崛起，鼓励东部地区率先发展”的区域发展总体战略，国土层面“均衡发展战略”的推进理性而有节奏。从功能性质上看，国家级新区的本质则是实行“增长极战略”，发挥新区政策单元小、政策精准性高的优势，以点带面地推动西部地区（如两江新区、兰州新区、贵安新区）、东北地区（如金普新区、哈尔滨新区、长春新区）、中部地区（如湘江新区）以及东部地区（如福州新区）发展。

图5 历年国家级新区批复数量

3.2 由沿海开放向内陆开放、沿边开放转变

我国陆地边境线总长2.28万公里，同14个国家毗邻。沿边地区是我国对外开放的重要门户，是国家重要的战略资源储备基地和安全屏障，在我国经济社会发展中具有重要战略地位。十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》重点强调了加快沿边开放步伐，加快我国与周边国家和区域基础设施的互联互通建设，形成全方位开放新格局。

纵观国家级新区的建设历程，可以发现“沿海开放——内陆开放——沿边开放”的发展趋势，由南向北、由东向西层层推进，基本上形成了的宽领域、多层次、有重点、点线面结合的全方位对外开放新格局。首先以东部沿海开放为主，以深圳经济特区为起点，扩大开放，带动珠三角经济区发展；浦东新区开放加速上海建设国际航运、金融、贸易、经济中心，带动长三角城市群的崛起；滨海新区建设我国北方对外开放的门户，带动京津冀城市群快速发展。其后是以中西部省会城市为主体的内陆开放，随着国家“T”字型战略以及“西部大开发”战略的推进，以中西部省会城市为主体、以国家级新区（如两江新区、兰州新区）为抓手，促进我国改革开放从东部沿海向中西部内陆地区深度推进。

目前，沿边开放成为新时期的重大国家战略，促进沿边开放有助于稳边安边兴边、优化开放空间布局、推进“一带一路”建设，由此以沿边城市为主体、以国家级新区为重点的沿边开放正在加速推进。以云南滇中新区为例，其战略定位之一为“我国面向南亚东南亚辐射中心的重要支点”，“把新区建设成为参与大湄公河次区域经济合作、孟中印缅经济走廊建设等国际合作的重要平台”，可见在相应城市设立国家新区促进沿边开放成为重要趋势。

图6 我国对外开放的新格局

3.3 创新驱动成为新常态背景下的重要议题

适应和引领我国经济发展新常态，关键要依靠发展动力“从要素驱动、投资驱动转向创新驱动”， 适应科技创新和产业变革的大趋势，加快转变发展理念。作为承担国家重大发展和改革开放战略任务的国家级新区，无论是从国家近期指导意见，还是从新区发展趋势来看，创新驱动逐渐成为重要议题，在科技产业和体制机制两方面对新区发展提出了更高要求。

科技产业方面，《关于促进国家级新区健康发展的指导意见》（发改地区[2015]778号）中明确指出，强化科技创新驱动，集聚创新资源，壮大创新创业人才队伍，支持人才引进培育政策向新区倾斜，支持新区申报国家重点（工程）实验室、工程（技术）研究中心等各类科技创新平台，鼓励新区设立产业化示范基地和科技成果转化服务示范基地。

体制机制方面，《关于推动国家级新区深化重点领域体制机制创新的通知》（发改地区[2015]1573号）中明确指出，为切实发挥好引领改革发展和创新体制机制等方面的试验示范作用，新区需要结合自身特点和优势，在全面抓好简政放权、行政管理体制改革、构建市场化营商环境等共性改革任务的同时，围绕1-2个重点问题开展体制机制创新探索，力争形成可复制、可推广经验。

3.4 生态文明、低碳发展、美丽中国成为主旋律

党的十八大把生态文明建设纳入中国特色社会主义事业五位一体总体布局，明确提出把生态文明建设放在突出地位，努力建设美丽中国。城镇化工作会议进一步强调，要把城市放在大自然中，让居民望得见山、看得见水、记得住乡愁。

从近年来国家新批国家级新区、发展示范区和各地提出的发展思路来看，强调生态示范成为一种普遍的价值取向。早期的国家级新区在转型发展过程中植入生态文明理念，而新批复的国家级新区在一开始便贯彻实施生态文明建设，强调生态文明理念。例如贵安新区发起成立了“国家级新区绿色发展联盟”，率先推进低冲击开发模式，启动生态文明示范区建设并配套出台生态环境负面清单等“1+9”制度，成为国家首批海绵城市建设试点之一。两江新区将“江山叠翠、绿网融城”的理念贯穿于总体规划中。舟山群岛新区立足独特的海洋生态系统，推进海岛花园城市建设，构建生态功能网络。南沙新区联合港澳资源开展试点工作，提出了“生态绿核—生态廊道—生态节点—城市绿地”的生态体系，探索低碳生态社区的建设模式。西咸新区未设经济增长目标，不以GDP作为重要指标。天府新区将生态建设先于城市建设，总用地60%作为各类生态绿地，构建以生态纽带、天然屏障和楔形绿地为骨架的生态格局。

表2  十八大以来党中央关于生态文明建设重要思想

3.5 依托新区完善城市功能布局成为现实考量

国家级新区的建设不能就新区论新区，需要同时考虑新区和老城的相互联动，破解当前普遍存在的“大城市病”问题。新区和老城的关系主要表现在一方面疏解老城，承接产业、居住、教育等传统城市功能外溢，一方面集聚高端功能，发展契合时代背景的前沿产业，引领区域发展。通常来说，老城往往强化传统城市职能（如商贸、科技、文化创意、居住、休闲娱乐等），新区则重点发展产业，以战略性产业、先进制造业为核心，发展科技研发、金融、生产服务、物流、生活服务等高端服务业。

在已批复新区的总体方案中，新老城区协调发展成为重要内容。例如，兰州新区承担“拓展城市发展空间，完善兰州城市功能和规划布局”，“分流部分城市人口”，同时“引导老城区企业‘出城入园’”；大连金普新区需要“合理承接老城区疏解人口”；福州新区需要“促进周边地区一体化发展，实现老城区协调发展、整体提升”，“打造福州大都市区”。

表3 新区与老城功能关系

4 哈尔滨新区特点与建设国家级新区的意义

4.1 地处东北内陆，有利于加快东北振兴和区域平衡

根据《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》，哈长城市群将发展成为东北中北部区域的重要增长极，在哈尔滨、大庆、长春这三个中心城市中，哈尔滨毫无疑问是东北北部的首位城市和区域中心城市，对东北北部地区起到较强的辐射带动作用。大松北地区地处（北）京哈（尔滨）通道和绥（芬河）满（洲里）通道“T”字型交汇处，多条干线铁路贯通全域，是连接中蒙饿经济走廊和亚欧国际货物运输大通道的重要节点，并拥有面向东北亚、联通欧亚和北美的哈尔滨太平国际机场，同时依托呼兰港可以对接国际陆海联动大通道，基础条件十分优越。

“战略区域+核心新区”已成为我国区域战略的主要模式，例如“成渝综改区+重庆两江新区+成都天府新区”，“长三角经济区+浦东新区+舟山新区”，“珠三角经济区+南沙新区+前海新区+横琴新区”，“关中天水经济区+西咸新区”等。设立哈尔滨国家级新区，实施“东北地区+哈长城市群+哈尔滨新区”发展模式，能够培育东北地区新的经济增长引擎，提升哈尔滨-长春地区在东北亚的战略地位，完成老工业基地重振和带动区域复兴，进一步完善国土层面的统筹平衡。

图7 国家空间战略：“5611”城镇群格局

4.2 对俄合作历史悠久，有利于推动东北亚沿边开放

哈尔滨市与俄罗斯合作交流具有深厚历史和文化渊源，在中俄合作中具有重要作用。目前，中俄跨境电商在线支付平台和边境物流仓储中心已建成运营，对俄邮政包裹发运量占全国30%以上。在对外开放、对俄文化科技合作方面基础良好（如拥有中国白俄罗斯新材料国际联合创新中心、中国白俄罗斯胶粘剂合作研发中心、哈尔滨俄罗斯CRS工程技术研究中心、黑龙江对俄工业技术中心、哈尔滨俄文手机应用软件研发中心、太阳岛俄罗斯艺术展览馆等机构），发展前景看好。依托国家级对俄科技经贸合作园区、哈尔滨工业大学中俄科技合作和产业化中心、中国-俄罗斯博览会、哈尔滨冰雪节等国际合作交流平台，对俄经贸、产业、科技、文化、旅游等方面合作呈现良好发展态势。

随着中俄全面战略伙伴关系的建立、中蒙俄经济走廊陆海丝绸之路经济带的建设，黑龙江的对俄桥头堡作用不断加强，中俄贸易正走向大宗化，高端合作加强，哈尔滨作为国家东北门户中心城市（沿边开放中心城市+东北亚区域中心城市 +对俄合作的中心城市 ）的作用显现。

哈尔滨区位条件优越，是面向两个市场、利用两种资源、做强中场产业的战略地区。在对外开放进入前面提升阶段、沿边开放已成为时代议题的时候，加快国家级新区建设，着力建设内联京津冀、面向东北亚、外接俄罗斯、通达欧洲的国际贸易大通道，积极打造科技、商贸、物流、金融、信息等平台，能够提升哈尔滨对俄及东北亚开放枢纽作用和综合服务功能，增强对东北亚地区的辐射能力，打造成为中俄全面合作重要承载区，为加快建设中蒙俄经济走廊、推进“一带一路”建设提供重要支撑。

图8 1992-2012年中俄进出口总量变化情况

图9 2004-2012哈尔滨主要进出口贸易国家变化

4.3 创新优势突出，有利于转变发展模式、推动经济转型

哈尔滨在东北地区创新优势突出，顶级科研数量平台（副省级第6，东北第1）和拥有普通高等学校数量（副省级第5，东北第1）均展示了哈尔滨突出的创新能力。大松北地区的创新资源则占哈尔滨市的47%；拥有哈尔滨高新技术开发区、利民经济技术开发区等国家级开发区；拥有国际、国内各类研发创新机构200多家，其中国家级研发机构占比近50%；拥有30余所高等院校，在校大学生数占全市的38%。大松北创新资源丰富，智力优势突出，创新成本低，是东北地区重要的技术创新中心和科研成果转化基地。

建设国家级新区，能够充分发挥新区创新要素集聚优势，加快形成协同创新机制，着力优化产业结构。依托“大众创业、万众创新”、“互联网+”、云计算、大数据等，推动东北老工业基地发展方式由主要依靠要素驱动向更多依靠创新驱动转变 。通过集中实施创新驱动发展战略，完善创新创业发展环境，激发区域创新活力和创业热情，推动全民创业带动产业发展，为东北创新驱动振兴发展发挥引领示范作用。

图10 2012年副省级城市顶级科研平台数量

图11 2012年副省级城市拥有普通高等学校数

4.4 生态及旅游资源丰富，有利于生态文明建设与新型城镇化示范

哈尔滨（尤其大松北地区）地势平坦，平原广布，水资源丰富，气候四季分明，生态资源环境十分优越。主要生态资源包括农田、湿地、河流和森林，拥有自然保护区、风景名胜区、基本农田、河流水系、湿地等重要生态要素，具体有万顷松江湿地、大太阳岛风景区、太阳岛国家级风景名胜区、太阳岛规划湿地公园、呼兰河口自然保护区、三北防护林体系等。自然条件良好，生态环境优美，具有打造国家级生态文明建设示范区、推进绿色生态城区建设的良好基础。

大松北旅游资源丰富，拥有国家5A级景区太阳岛，冰雪大世界、雪博会、俄罗斯风情小镇、万达旅游城、松江避暑城、呼兰老城、中东铁路遗址等文化旅游资源。大松北建设国家级新区，能够充分发挥生态和文化资源的优势，满足人们日益增长的消费需求，真正做到“以人为本、四化同步、生态文明、文化传承”，打造新型城镇化示范区，建设建设国际知名的文化旅游产业集聚区和旅游目的地。

4.5 哈尔滨“北跃” 主体，有利于进一步完善城市功能和规划布局

1993年市第九次党代会作出了“开发江北，实现两岸繁荣”的战略决策。2000年来，省里坚持“一江居中，两岸繁荣”的发展思路，高度重视大松北地区的发展。上版哈尔滨市城市总体规划，利用江北地区水系众多、湿地广阔的自然特征，以及科研院所众多、智力资源丰富的科技优势，将“北跃”作为城市发展的主要方向，构建了江南、江北两大城区。

建设大松北国家级新区，有利于以松花江北部地区为核心区，加快科技创新、促进产业集聚、释放发展潜力，在现有基础上进一步推动“一江居中、两岸繁荣”的总体布局。

图12   “一江、两城、九大组团”空间结构

5 对策与建议

5.1 发展目标：体现加强对俄合作、加快东北振兴的独特地位

促进对外开放和带动区域发展是国家级新区的核心要义，新区的性质定位需要与国家战略相契合。随着中俄全面战略伙伴关系的建立，黑龙江的对俄桥头堡作用不断加强，哈尔滨作为沿边开放开发中心城市和东北亚区域性中心城市的地位将愈加重要。大松北地区在其性质定位上应充分凸显其在沿边（对俄）开放以及东北亚合作中的独特作用，是国家对外战略中不可或缺的组成部分。

我国目前正实施统筹“四大板块”（东部地区、西部地区、中部地区、东北地区）和“三个支撑带”（一带一路、长江经济带和京津冀）战略组合。哈尔滨定位东北北部中心城市，大松北地区在东北地区具有举足轻重的地位，是建设黑龙江乃至东北振兴新的经济增长极，是落实和相应国家区域战略的重要支点。

5.2 发展动力：推动创新驱动战略，加强供给侧改革

我国发展动力正从要素驱动、投资驱动转逐渐向创新驱动转变，创新已经成为了十三五期间我国经济发展的第一驱动力。哈尔滨创新优势突出、创新资源丰富，应深入实施创新发展战略，完善创新体系，加强创新平台建设，培育一批有国际影响力的创新型企业，加快形成大众创业、万众创新的新局面，为全国老工业基地推进自主创新、转型发展提供经验。

在经济新常态下，新区应主动探索由需求侧向供给侧的转变路径，为全国推行供给侧改革 提供经验。结合新区自身特点，扩大要素供给、降低企业成本、发展新兴产业，重点推动存量空间更新升级，形成新的增长点和增值空间。紧紧围绕人的需求，重点发展旅游、健康、养老、医疗、创意设计等生活和生产服务业，满足日益增长的消费需求，解决目前供需错配的问题。

表4 近期高层讲话频频提及“供给侧改革”

5.3 发展模式：绿色生态，集约高效，开放联动，协调共享

5.3.1 推进生态文明建设，提升生态环境品质

响应国家加快生态文明建设的号召，大力推进绿色松北建设。抓好万顷松江湿地生态资源的保护，划定并严守生态保护红线，科学确定合理的环境容量和开发强度，真正做到“科学规划，统一管理，严格保护，永续利用”。统筹规划建设绿化廊道和各类公共绿地，构建起“点、线、面“相结合的绿地景观生态系统。发展绿色经济、低碳经济、循环经济，提高物料和能源的利用效率，建设一批资源节约型环境友好型的示范企业。严格控制污染物排放总量，加强环境监测，推进各类污染物的综合防治工作。完善生态文明制度建设，建立长效机制，成为国家绿色转型的重要示范。

5.3.2 强心塑轴、弹性生长，空间要素多样混合

国家级新区的规模普遍较大（1000～2000km2），可利用地域空间较为广阔。大松北地区应借鉴浦东和滨海两个先发型新区的成熟经验，在开发重点和建设时序上采取“集聚发展、轴向集聚”的方式，通过促进核心集聚和轴线拓展，快速发挥新区功能，保障新区的功能整合和有序发展，并以生态资源环境为前提，形成“向心聚合、弹性生长”的空间布局。中观层面上，借鉴成功科创型产业园区的空间组织模式，以创新策源为核心，倡导混合、多样的空间要素布局，有效促进人才集聚与相互交流。

图13 浦东新区和滨海新区空间结构示意图

5.3.3 加强航空、铁陆枢纽联动，促进新老城区互动

对外开放是国家级新区的立区之本，依托优势交通枢纽资源，积极面向国内国外两个市场是新区成功的必备条件。大松北地区地处内陆，建设国家级新区必须加快门户枢纽建设，注重多种交通方式的联动。强化新区铁路站点与哈大、哈齐、哈牡等高铁（客专）以及其他干线铁路的连接，密切与满洲里、绥芬河等重要口岸城市的协作，提高对俄铁路集装箱运输能力。依托京哈、哈大、哈牡、哈萝等高速公路，建设跨境公路运输枢纽。加强与哈尔滨太平国际机场的快速联系。

图14 欧亚大陆桥走廊节点及哈尔滨主要交通枢纽

大松北新区的建设坚持两条腿走路，需要充分协调江南、江北两个组团之间的关系，坚持“一江居中，两岸繁荣”的总体战略，使江南、江北都能协调推进、共同发展。通过对大松北制定“产业功能向外、城市服务向内、文化旅游沿江、居住生活内嵌”的发展导向，进行区域统筹，以松花江北部地区为核心区，释放发展潜能，辐射呼兰区整体和周边市县部分区域，并使其与哈尔滨老城区、哈西地区等形成良性互动，达到整体最优，使大松北成为哈尔滨市最具活力和潜力的发展区域。

5.3.4 协调共享，促进城乡统筹，实现共同繁荣

十八届五中全会提出了“共享”的发展理念，坚持共享发展，使全体人民朝着共同富裕方向稳步前进。针对大松北地区大城市大农村、区域发展不均衡的现状特征，积极推动城乡统筹，健全社会保障体系，推动实现城乡要素平等交换、合理配置和基本公共服务均等化。培育乡镇的自我造血能力，因地制宜发展现代农业、旅游业等，给农村发展注入新的动力，共同享受改革发展成果。最终构建新型城乡关系，实现城乡共同繁荣、协调发展。

5.4 发展机制：调整政府行为，释放政策区改革红利

随着经济进入新常态，市场与政府之间的关系将不断变化，如何快速摆脱体制惯性、建立适应新时期的社会治理结构成为新区能否成功的重要环节。大松北应充分利用国家级新区的政策优势，建立一个有限政府、责任政府、法治政府和透明政府，从制度建设上打好根基。

加强内部行政资源整合。在机构设置、政府管理等方面进行创新，为新区的设立和建设打下制度基础，最大程度发挥政策优势，促进新区又好又快发展。首先，根据发展阶段和自身特点选择合适的行政架构，如侧重统筹各项事务的综合管理职能型（如浦东新区、滨海新区、浙江舟山群岛新区等），或者侧重效益提升的经济发展推动型（如两江新区、西咸新区等）。其次，积极探索建立扁平化的管理模式，优化机构设置，如上海浦东新区一共只设立10余个部门，却涵盖了党委和政府主要的工作领域，贵州贵安新区的党工委、管委会的内设机构分别只有10个和11个。再次，建设“服务型”政府，有效提高政府综合服务职能。

图15（部分）国家级新区管理架构图

推动体制机制创新。争取相关政策支持，激发内在活力，实现跨越式发展。例如，浦东新区强调行政管理体制改革、金融创新改革、协调中央与地方利益，积极探索负面清单、商事登记等投资管理制度改革，将原来的正面清单管理模式转变为“非禁即入”的负面清单管理模式。滨海新区推进股权、碳排放、金融资产等10个创新性交易市场，同时通过市场准入和监管体制同步改革，成立市场和质量监督管理局，实施全过程、无缝化监管，实现“一个部门管市场”。两江新区在重庆市率先建立《行政审批绿色通道服务实施意见》和企业注册登记“一表制”、建设领域并联审批、建设项目收费“一费制”、建设项目联合竣工验收等“1+4”绿色通道服务体系。舟山群岛新区探索试行土地、港口岸线的统一收储、统一整理和统一供应，加强战略资源的统筹调控。贵安新区探索“统分结合”的管理体制，率先在全省亮出“权利清单”等。

参考文献：

[1] 国家发展和改革委员会.国家级新区发展报告2015[M]．北京：中国计划出版社,2015.

[2]陈扬.三大国家级新区发展动力比较研究及启示[D].兰州：兰州大学城市与区域规划系，2013.

[3] 吴昊天,杨郑鑫.从国家级新区战略看国家战略空间演进[J].城市发展研究.2015(3):1-10. 

[4] 彭小雷,刘剑锋.大战略、大平台、大作为——论西部国家级新区发展对新型城镇化的作用[J].城市规划.2014(38):20-26. 

[5] 彭建，魏海，李贵才，陈昕，袁媛.基于城市群的国家级新区区位选择[J].地理研究.2015(34):3-13. 

[6] 王佳宁，罗重谱.国家级新区管理体制与功能区实态及其战略取向[J].改革.2012(3):21-36. 

作者简介：

周之聪  中国城市规划设计研究院文化与旅游规划研究所  城市规划师

1986年生，南京大学学士学位，英国伦敦大学学院硕士学位。2012年进入中国城市规划设计研究院参加工作，当年撰写的《后重建时代北川新县城旅游发展机制初探》被评为“2012年度入院培训优秀考察报告”。近年来公开发表了《中国城市后郊区化特征与地方政府作用研究——以南京市为例》、《“居游共享”带动城市功能提升——以宜宾市主城区三江地区为例》、《新时期国家级新区发展特征、趋势及对策——以哈尔滨新区为例》等文章。参与项目《江西省峡江县湖洲历史文化名村保护规划》获得2013年度全国优秀城乡规划设计奖（城市规划类）二等奖。2015年参与并申报成功了国家自然基金（青年科学基金项目）《中国非物质文化遗产海外传播路径，影响强度和机制研究：以皮影在欧盟地区的传播为例》等。主要参与的项目有《韶山风景名胜区总体规划（2012-2030）》、《珠海市旅游发展总体规划》、《湖洲村旅游功能发展研究》、《哈尔滨大松北地区总体发展规划》等。

相关链接：

更多阅读

点击“阅读原文”浏览相关主题海量微信文章